Bulletin n° 11 - session 1 - synthese

Les enjeux des relations entre les cours constitutionnelles et les médias

Synthèse des réponses au questionnaire

Mathieu Disant

(1)

 Maître de conférences à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, expert auprès de l’ACCPUF

 

Monsieur le Président de l’ACCPUF,

Mesdames et Messieurs les présidents de juridiction constitutionnelle, Mesdames et Messieurs les conseillers,

Mesdames et Messieurs les conférenciers et participants,

Je dois immédiatement vous indiquer que cette synthèse, comme les deux suivantes, a été réalisée à partir des 29 réponses adressées par les destinataires du questionnaire. Ainsi, elle ne peut rendre compte de la grande diversité des situations des institutions membres de l’ACCPUF et s’efforcera d’être brève et fidèle, sans déflorer ni empiéter sur les interventions qu’il s’agit ici seulement d’introduire.

La richesse des questionnaires, rendue possible par les réponses apportées par les cours, permet de dresser quelques lignes-force ainsi que quelques points de distinction quant aux enjeux des relations entre les cours constitutionnelles et les médias. D’emblée, un point majeur mérite d’être souligné. Toutes les cours ont une conscience aiguë de l’esprit du temps qui confère aux médias un rôle majeur. Dans un monde où la communication prend de plus en plus d’importance, les relations avec les médias sont désormais incontournables. Cela signifie que la communication avec les médias est parfois appréhendée comme :

  • une nécessité s’imposant aux cours ;

  • une nécessité de nature objective, selon les termes de la Roumanie ;

  • une action indispensable au renforcement d’une vie démocratique et apaisée, pour reprendre l’ex- pression de la Mauritanie ;

  • une nécessité en faveur d’une citoyenneté éclairée pour relever le défi d’une couverture médiatique de la justice, selon le Liban.

    Les quelques cours africaines mentionnant ne pas avoir encore élaboré de politique ou de stratégie formelle de communication avec les médias s’empressent, elles aussi, d’en souligner la néces- sité. Aucune cour ne prétend pouvoir se soustraire à cette exigence. Toutes font état du devoir minimal de rendre compte de leur activité. Cette situation peut conduire certaines institutions à envisager les relations avec les médias comme une contrainte. La Cour du Cap Vert souligne, à cet égard, ses relations purement symboliques et distanciées avec les médias, ce qui témoigne d’une certaine incompréhension mutuelle. La Cour du Niger évoque la contrainte que fait peser le faible degré de professionnalisme des médias. La Cour de Belgique a, quant à elle, fait preuve d’un compor- tement initialement très réservé à l’égard des médias et de la communication externe.

    Néanmoins, la quasi-totalité des cours perçoivent la communication avec les médias plutôt comme un investissement. Un investissement, en ce sens que les médias :

  • participent de la mission d’éducation et de pédagogie du juge constitutionnel à l’endroit des citoyens et des acteurs politiques (Gabon) ;

  • contribuent à rendre plus visibles, voire à vulgariser, les activités de la Cour en particulier les

    décisions qu’elle rend (Bénin, Burundi) ;

  • jouent un rôle essentiel afin d’informer le public en ce qui concerne les procédures judiciaires et l’administration de la justice (Canada) ;

  • permettent une plus grande lisibilité, une meilleure compréhension des décisions et une plus grande diffusion de la jurisprudence (France) ;

  • promeuvent les voies de recours prévues par la loi en vue de freiner la tentation d’une contestation violente des résultats des élections (Mauritanie) ;

  • ou tout simplement, permettent de faire connaître l’existence même de la cour, en particulier dans l’hypothèse d’une création très récente (Cour constitutionnelle de République Démocratique du Congo, instituée depuis la loi organique du 15 octobre 2013).

    Il est frappant d’observer que les cours ont, dans l’ensemble, parfaitement intégré la différence entre communication institutionnelle et communication décisionnelle comme les deux composantes d’une stratégie globale de communication. La première est orientée vers la connaissance du rôle de l’insti- tution dans le système juridico-politique et « implique une perspective sociale et citoyenne » (Liban) ; la seconde s’intègre plus directement dans les missions remplies par la Cour et, d’une certaine façon, est assise sur le principe de l’autorité de la chose jugée. Certaines cours, comme celles du Canada et de Hongrie, traitent ces deux types de communication de façon identique. D’autres, comme le Conseil constitutionnel français, procèdent à une communication décisionnelle systématique, à la diffé- rence d’une communication institutionnelle organisée autour de l’événementiel. Plus encore, en Suisse, l’information sur le Tribunal fédéral est clairement séparée de l’information sur ses nouveaux jugements. Un autre élément mérite d’être relevé : une majorité de cours organisent de façon spécifique leur communication en matière électorale. L’importance des enjeux et le souci de rendre les consultations électorales apaisées et acceptées de tous incitent à la multiplication des actions de communication et à associer davantage les médias. Ce trait est notamment relevé par le Burkina Faso, le Cambodge, le Cameroun, la Côte d’Ivoire, le Gabon et la France.

    Les cours, pour la plupart d’entre elles, ne font pas état d’attentes précises à l’égard des médias, à deux exceptions près, qui tiennent à la qualité et à l’objectivité de l’offre médiatique. D’une part, il est attendu que les médias rapportent une information correcte, exacte et fidèle, en retraçant les positions de droit dans toute leur authenticité, voire de façon exhaustive. Cette attente est exprimée notamment par l’Algérie, Maurice, mais aussi par la France, la Suisse ou le Liban. D’autre part, il est attendu des médias qu’ils fassent preuve d’objectivité, d’impartialité et de professionnalisme, ce qui incite certaines cours, comme celle de Côte d’Ivoire, à déplorer leur rôle peu maîtrisé de

    « contradicteur » ou de « commentateur » des décisions. La cour de Hongrie insiste plus sobrement sur l’exigence d’une intervention « équilibrée » sans distorsion de l’information. Il s’agit là, bien entendu, d’une exigence assez communément partagée, comme l’est le risque de « travestissement » évoqué par différentes cours. À un moindre degré, le Tribunal fédéral suisse déplore que les médias optent prioritairement pour des informations susceptibles de susciter l’intérêt du public, sans qu’il ne s’agisse toujours de jugements décisifs d’un point de vue juridique et politico-social.

    Les destinataires de la communication des cours sont nombreux mais bien identifiés. Il s’agit prin- cipalement, selon un ordre de priorité plus ou moins explicite :

  • des institutions publiques nationales et pouvoirs publics (institutions de protection des libertés et institutions judiciaires comprises), au moins dans la mesure où ils sont obligés de respecter les décisions de la Cour et de les faire exécuter ;

  • des praticiens du droit, tout particulièrement les avocats et intervenants potentiels devant la Cour ;

  • du monde universitaire, en particulier la doctrine juridique au sein des facultés de droit ;

  • de tous les citoyens et plus largement de la société civile, syndicale et politique, ce qui est plus significatif encore s’agissant des décisions rendues en matière électorale.

    À ces destinataires « classiques » s’ajoutent des publics-cible plus spécialisés à l’égard desquels certaines cours prêtent ponctuellement attention :

  • le Bénin et le Burkina Faso s’efforcent de communiquer avec des organisations internationales, voire avec l’« opinion internationale » pour reprendre l’expression retenue par le Congo ;

  • le Conseil constitutionnel français, quant à lui, s’efforce de communiquer aussi à l’attention de cours étrangères selon une logique que l’on pourrait intégrer, sans plus d’engagement, au fameux « dialogue des juges ».

    Ainsi identifiée, la politique de communication avec les médias s’articule autour d’objectifs plus ou moins précisément assignés. À cet égard, le but principal de la politique communicationnelle des cours se concentre autour de la compréhension de ses positions et productions juridiques en applica- tion de la Constitution. Par ricochet, une majorité de cours souligne combien la communication avec les médias permet d’accroître la notoriété de l’institution, son rôle de régulateur du jeu politique et celui de garant des droits fondamentaux. La vertu éducative de la communication est parfois évoquée, par exemple par l’Île Maurice.

    Ainsi, ce rapport à l’opinion est certainement plus intime que celui noué par les autres juridictions. Il oblige certaines cours à vouloir entretenir la meilleure image possible auprès du public, une image associée à l’État de droit. C’est aussi, plus fondamentalement, un enjeu lié au développement voire à la promotion d’une véritable culture de la constitution en fonction des progrès et de la stabilité de chaque système. Construire ou maintenir une confiance élevée des citoyens et des justiciables dans une justice constitutionnelle effective, et en tant que telle, dans la démocratie, représente l’ambition profonde sans laquelle la communication avec les médias n’aurait pas de raison d’être.

    De ce point de vue, les enjeux liés aux relations avec les médias sont appréhendés de façon plus atten- tive dans les pays où la démocratie n’est pas encore suffisamment enracinée et consolidée, où les citoyens et les acteurs politiques ont une connaissance approximative des règles qui régissent le fonctionnement de l’État et du rôle dévolu à la cour constitutionnelle. Dans ce cas, ainsi que le soulignent par exemple le Gabon ou la Mauritanie, une politique de communication permet non seulement d’expliquer, de convaincre et de dissiper les malentendus, mais aussi de prévenir les crises en faisant comprendre à tous que lorsqu’on accepte d’évoluer dans un État de droit démocra- tique, ce n’est plus dans la rue ou par la violence que les conflits doivent être réglés mais plutôt en saisissant les instances compétentes et surtout en faisant confiance à ces instances. Les plus jeunes cours constitutionnelles ou celles qui ont connu des phases critiques cherchent ainsi à se rapprocher davantage des médias en vue de la mise en place d’une politique de communication appropriée à de telles préoccupations. Le cas de la Cour constitutionnelle de la République Démocratique du Congo est assez exemplaire. Son expérience sera d’ailleurs rapportée lors de la première table ronde.

    Il serait possible de croire que les cours plus anciennes, au sein de vieilles démocraties, comme le veut la triste expression, percevraient leurs relations avec les médias de façon plus apaisée et globalement plus intégrée. Ce propos est assez vrai mais occulte le fait que ces acquis sont parfois très récents, et qu’ils sont le produit d’évolutions spectaculaires. L’expérience de la Belgique est très instructive, la Cour ayant longtemps fait preuve de réserve à l’égard des médias en matière de communication externe, avant d’engager une politique d’ouverture au début des années 2000. De même, la commu- nication avec les médias peut évoluer pour prendre en compte des évolutions juridiques. En France, la question prioritaire de constitutionnalité a considérablement augmenté le nombre de décisions et, de ce fait, les relations avec les médias. Les audiences devant le Conseil constitutionnel français sont désormais publiques et la presse est souvent présente. Chaque audience est retransmise sur le site Internet du Conseil, ce qui permet une plus grande accessibilité de l’information.

    Toutes les cours expriment, par expérience ou par projection, l’utilité de la politique de communication institutionnelle en vue de la consolidation de la justice constitutionnelle et de l’État de droit. La trans- parence dans la résolution des problèmes de droit, la disponibilité de l’information constitutionnelle, la sensibilisation démocratique des citoyens à leurs droits et obligations, la sensibilisation du justiciable aux voies procédurales qui lui sont ouvertes et à la capacité de protéger ces droits sont autant d’éléments qui, dans le cadre d’une diffusion à grande échelle, sont le ciment de la confiance des citoyens envers la justice constitutionnelle et le vecteur d’une culture politique et constitutionnelle. De cette manière, poli- tique de communication, justice constitutionnelle et État de droit s’unissent. C’est dans une telle optique que les cours qui en sont encore dépourvues envisagent d’élaborer leur stratégie de communication. La stratégie de communication est envisagée en particulier par les cours ayant subi des attaques à travers

    les médias. Peu de cours considèrent d’ailleurs y avoir échappé. Les cours, même les plus installées, ne sont pas à l’abri de tempêtes médiatiques sur les décisions rendues, en particulier sur des affaires sensibles. Bien entendu, la critique des décisions judiciaires est inhérente aux sociétés démocratiques et s’exposer aux critiques est le pendant de la liberté d’opinion. La critique constitue le gage du progrès du droit et de la vigilance des juges. Certaines cours déplorent toutefois le manque d’argumentation ainsi que l’appauvrissement des critiques, qui revêtent parfois un aspect nominatif. Ce type d’attaques est, par nature, d’un degré fort variable. Elles peuvent être nombreuses et récurrentes, ainsi que l’évoquent le Bénin, le Burundi, le Cameroun et Madagascar, comme ponctuelles mais plus intenses, ce que mentionnait le précédent Conseil constitutionnel ivoirien lors de la crise politique et électorale de 2010. Sur la période récente, il convient de noter la contestation, notamment en Slovénie, de certaines décisions liées aux mesures d’austérité de l’État et aux réformes structurelles.

    Ces attaques sont parfois accrues dans un contexte où l’opinion publique est très divisée. Par exemple, à propos d’une affaire en droit de la famille, la Hongrie fait état de manifestations organisées par un parti politique et des associations religieuses devant le siège de la Cour pour influer sur la décision ou en contester le prononcé. À l’inverse, il arrive aussi que soient organisées des manifestations pour soutenir la Cour hongroise et ses décisions, à force d’autocollants et de t-shirts floqués du slogan

    « J’aime la Cour constitutionnelle », pour exprimer le capital sympathie dont celle-ci peut bénéficier dans l’opinion hongroise.

    De façon générale, les critiques concernent surtout les décisions rendues en matière électorale. Elles peuvent également concerner les modalités de fonctionnement de la cour. Certaines cours ont ainsi tendance à s’habituer aux contestations portées par des médias d’opposition au gouvernement, quitte à être tour à tour vilipendée ou encensée selon le camp qui s’estime gagnant.

    Face à de telles critiques, deux modèles de comportement se distinguent. Selon le premier modèle, les cours adeptes d’un flegme bien compris s’en tiennent à une position de principe selon laquelle elles n’ont pas à intervenir ou à réagir aux controverses, quand bien même celles-ci auraient directement pour objet leur rôle ou leur jurisprudence. Cette position est notamment celle de l’Algérie, de la Belgique, du Congo, de la Slovénie et de la Suisse. Ces cours font preuve d’une réserve absolue et gardent donc le silence au nom d’une éthique judiciaire qui, par exemple, incite le Tribunal fédéral suisse à ne pas prendre part aux discussions publiques sur sa jurisprudence, ni à s’exprimer sur l’exécution des jugements ou le comportement des instances publiques.

    Selon le deuxième modèle, d’autres cours ont été conduites, de façon ponctuelle (par exemple au Niger et en Roumanie) ou plus régulière (par exemple au Bénin, au Cambodge et aux Comores), à opérer des mises au point afin de rétablir la vérité à la suite d’informations inexactes ou pour faire cesser une polémique quant à l’interprétation de leurs décisions. Les cours de Hongrie et de Slovénie expliquent intervenir ainsi par voie de communiqués de presse, en particulier lorsque les critiques proviennent de représentants de l’État.

    Si réagir à une interprétation erronée n’est généralement pas difficile en soi, lorsque les effets d’un arrêt sont au centre du débat, une intervention de la cour par voie d’interprétation apparaît particulièrement délicate et, par conséquent, n’est généralement pas jugée souhaitable.

    L’intensité des attaques est parfois telle qu’elle provoque, exceptionnellement, une véritable crise institutionnelle dans les médias, comme cela a pu se produire au Bénin, au Liban, en France en 1993 à l’occasion de la loi sur la maîtrise de l’immigration et, récemment, en Roumanie, où la Cour a saisi en 2012 la Commission de Venise et d’autres institutions européennes. La nécessité d’une politique de communication peut mieux apparaître à la suite d’un tel épisode, par exemple en France à la suite de la réaction publique du Président Robert Badinter en 1993 dans Le Monde du 23 novembre. Quelques cours ont été amenées à engager une action en diffamation ou pour outrage. Un tel procédé, quand bien même il serait prévu par les textes, demeure cependant très rare. Cette discrétion peut parfois être analysée comme une volonté de ne pas alimenter de façon contre-productive une polémique.

    En définitive, il ressort des réponses au questionnaire que les relations avec les médias constituent un impératif. L’enjeu principal et de savoir s’il faut subir les relations avec les médias ou en être acteur. Toutes les cours ayant conscience de cet enjeu s’engagent manifestement, à leur rythme, dans une démarche proactive.

 

1. Mathieu Disant est devenu professeur à l’Université de Lyon Saint-Étienne, postérieurement à cette conférence.

 

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