Bulletin n° 11 - session 1 - Andorre

Les enjeux des relations entre les cours constitutionnelles et les médias

 

Analyse des enjeux en Andorre

Laurence Burgorgue-Larsen

Vice-présidente du Tribunal constitutionnel d’Andorre

 

Je suis particulièrement heureuse d’être présente et de participer à ce Congrès à Ottawa ; je saisis l’occasion pour remercier publiquement tant le Canada que l’organisation du Secrétariat général de l’ACCPUF – plus particulièrement Caroline Pétillon – ainsi que Mathieu Disant pour le travail de synthèse remarquable qu’il a réalisé.

L’année 1993 est la date historique à laquelle le peuple andorran s’est doté d’une constitution qui a propulsé cet État dans la modernité constitutionnelle. Cette Nation a instauré un régime parlementaire, a perpétué – en l’aménageant – un système de double tutelle au moyen du co-Principat, a organisé la séparation des pouvoirs, ainsi que la protection des droits de la personne grâce à la création du Tribunal constitutionnel. L’un des plus petits pays au monde, d’une superficie de 482 km², peuplé d’environ 78 000 habitants, parvenait avec dextérité à opérer sa révolution politico-juridique. Avec un Tribunal constitutionnel composé de quatre magistrats et de trois personnes à son service : le Secrétaire général, le Secrétaire général adjoint et une secrétaire – il ne vous étonnera pas que notre cour ne dispose pas d’un service de presse qui agit en général comme un médiateur entre le travail technique et complexe d’une cour constitutionnelle, et les justiciables, les « destinataires », pour reprendre l’expression de Monsieur Disant.

En Andorre donc, aucune relation institutionnalisée n’est organisée avec les médias. Il n’existe pas d’interface entre le Tribunal et les médias audiovisuels, bien sûr, pas plus qu’avec la presse écrite. Autrement dit, la jurisprudence est directement saisie par les médias. Après les requérants et leurs conseils, ils en sont les seconds destinataires. Ce sont eux qui la décryptent, qui l’expliquent, qui la contextualisent, pour la vulgariser auprès du grand public. L’enjeu principal de cette saisine directe par les médias consiste à ne pas dénaturer la justice rendue par le tribunal sous prétexte de l’expliquer et de la retranscrire de la façon la plus intelligible possible. Ceci devient absolument existentiel, si nous rappelons que « tout le monde se connaît en Andorre » pour reprendre une formule usitée dans le pays de Meritxell (1). De ce fait, l’impact des informations diffusées au sein des deux journaux nationaux El Diari d’Andorra et El Periòdic d’Andorra, est évidemment bien plus important que dans un grand pays. À cet égard, il est significatif de constater que la couverture médiatique de l’activité du Tribunal n’a cessé de prendre de l’ampleur à mesure que la juridiction commençait à recevoir ses premiers recours directs de protection des droits fondamentaux – que l’on nomme en catalan (la langue officielle de l’Andorre), les recours d’empara. C’est d’ailleurs à ce moment-là que l’État andorran commençait à éprouver ses mécanismes démocratiques.

Afin de préparer cette communication, j’ai demandé aux services du greffe de me communiquer les vingt ans de recueil de service de presse : il s’agit d’un recensement systématique de tous les articles de journaux portant sur l’activité de notre Tribunal constitutionnel et, plus largement, de la justice en Andorre (2).

Dans les premières années de fonctionnement du Tribunal, la couverture médiatique de son activité était réduite à la portion congrue : aucun article ne parut en 1994, et seulement quatre en 1995. À l’inverse, pour la seule année 2013, nous recensons 94 articles publiés dans les deux journaux nationaux. L’impact d’une telle couverture est immense pour ce petit pays, mais la question qui se pose est de savoir si la presse rend compte de façon éclairée de problèmes juridiques souvent complexes ? Si la réponse est positive, c’est in fine l’approfondissement de l’État de droit qui sera préservé ; c’est la confiance des justiciables dans une justice constitutionnelle révélatrice du constitutionnalisme moderne qui en sortira renforcée. C’est très important dans un pays qui a imaginé une architecture constitutionnelle des plus originales. Si la réponse à cette question est négative, ce sont les institutions et les mécanismes démocratiques du jeune État andorran qui peuvent être fragilisés. Qu’ai-je découvert à la suite du dépouillement de ces articles ? Que l’analyse du traitement par la presse écrite de la jurisprudence constitutionnelle démontre qu’elle s’acquitte avec un sérieux hors du commun de son rôle informatif. J’ai découvert que le professionnalisme était au rendez-vous. En conséquence, lorsqu’une décision très attendue est rendue, aussi bien les acteurs politiques que le public en général réagissent correctement et avec mesure. Il peut bien évidemment se produire des débats, des discussions, mais aucune critique radicale, excessive, n’est formulée à l’encontre des décisions du Tribunal. C’est le professionnalisme de la presse qui en réalité participe, sans aucun doute, de ce climat très serein. L’analyse démontre que, d’un côté, la presse participe à rendre accessible, mais surtout intelligible aux citoyens, et, au-delà, aux personnes qui résident en Andorre, les décisions du Tribunal. Autrement dit, elle se fait d’abord pédagogue constitutionnel. Puis, par un décryptage très technique et nuancé de la jurisprudence, par la place qu’elle donne aux différents acteurs de la justice, aux avocats, aux parties en présence, elle participe incontestablement du renforcement de l’effectivité de l’État de droit. Elle est ainsi un acteur démocratique de choix. Ces deux points me sont apparus à la lecture des comptes rendus médiatiques.

 

La presse écrite, pédagogue constitutionnelle

Selon l’article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, toutes les décisions de notre cour sont publiées au Bulletin officiel d’Andorre. Cependant, si les Andorrans sont informés, ce n’est pas qu’ils se sont transformés en lecteurs assidus du Bulletin officiel, c’est que les médias rendent systématique- ment compte des décisions grâce au dépouillement de ce bulletin. Celui-ci permet de constater que la presse appréhende de façon globale les questions de justice. Cette appréhension est duale. Elle consiste d’abord dans leur capacité à traiter de toutes les affaires, des plus importantes, économiquement et politiquement, aux plus minimes, touchant des cas particuliers. Elle réside ensuite dans un traitement qui a pour objet de mettre en évidence une capacité à suivre toutes les phases du procès qui finit, en règle générale, devant le Tribunal constitutionnel. Toutefois, la décision de notre cour n’est pas la seule à être mise en valeur. Elle est précédée de toutes les procédures qui ont mené à cet arrêt, notamment la saisine des juridictions ordinaires. Je voudrais examiner ces deux aspects : le traitement de tout type d’affaire, des plus importantes aux plus bénignes, et le traitement de toutes les phases judiciaires.

Le traitement de tout type d’affaires

Des affaires aux enjeux économiques et politiques importants, à celles portant au grand jour les affres des citoyens ordinaires, la presse andorrane couvre tout type de contentieux.

Certaines affaires sont d’abord économiquement importantes pour le pays dont la principale source de revenus est le tourisme. Partant, quand des affaires portent au grand jour des enjeux économiques considérables, il est tout à fait logique que la presse en rende compte. Ainsi, quand le Tribunal rend une décision dans laquelle il affirme que le délit d’évasion fiscale est évidemment sanctionné en Andorre, la presse y consacre de longs développements. Elle les resitue dans le cadre des manifestations de contrebande de tabac qui, malheureusement, minent (encore) l’économie et l’image du pays à l’étranger (3). De même, quand une décision du Tribunal conduit à la libération d’un employé de banque qui avait procédé à l’évasion de 5 millions d’euros, la presse s’en fait également l’écho. Elle le relate pour mettre en avant – non pas le fait qu’il s’agit d’une décision inadmissible qui libère une personne qui a soustrait de l’argent (4) – mais pour expliciter les raisons juridiques d’une telle décision. La presse le fait en retranscrivant les débats entre avocats et représentants des juges. Elle montre que cette décision a mis en avant l’impératif de la liberté sur celui de la détention provisoire reconduite de façon automatique (5).

D’autres affaires sont politiquement délicates. Il en fut ainsi quand un juge de première instance – sur la base d’une requête du syndicat des fonctionnaires de police – saisit le Tribunal d’une question préjudicielle sur la constitutionnalité de la loi sur les fonctionnaires de 2012 qui diminuait leur traitement pour cause de crise économique et d’impératif d’équilibre budgétaire. Inutile de dire que la presse s’en est fait l’écho à de nombreuses reprises (6).

Enfin, certains contentieux affectent les plus vulnérables. Par définition, elles sont particulièrement suivies par le justiciable lambda qui peut facilement s’assimiler à des requérants dans la détresse. Ainsi, quand le Tribunal constitutionnel (après d’ailleurs de vifs et importants débats internes) (7) rejette le recours d’amparo d’une veuve qui ne pouvait pas bénéficier de la pension de son mari décédé du fait d’un changement de la législation sociale andorrane, le Diari d’Andorra s’en empare. Il aurait pu jouer la carte de la sensibilité, de l’injustice intrinsèque d’une telle décision. Or, le compte rendu est assez subtil et présente objectivement les tenants et aboutissants juridiques de cette affaire mettant en exergue que les justiciables ne peuvent instrumentaliser le recours direct de protection des droits pour en réalité attaquer indirectement (8). De cela, la presse se fait l’écho avec beaucoup de technicité et d’équilibre. Il en est allé de même dans les affaires où le Tribunal constitutionnel a constaté une atteinte au secret des communications téléphoniques, que la victime des écoutes ait été un employé de banque soupçonné de blanchiment d’argent (9), ou une simple employée travaillant pour la Commune de San Julia (10).

 

Le traitement de toutes les phases de la procédure judiciaire

La presse traite aussi de toutes les phases de la procédure. Une fois encore, il est frappant de constater qu’elle ne traite pas uniquement des arrêts définitifs rendus par le Tribunal constitutionnel, mais suit toutes les phases d’une affaire, de la saisine des juridictions ordinaires jusqu’à celle de notre juridiction. Par exemple, dans le jargon constitutionnel andorran, ce que nous appelons les recurs a tràmit permettent au Tribunal constitutionnel de déclarer ou non admissible une requête. Quand il déclare inadmissible une requête et que l’inadmissibilité a des conséquences importantes pour le requérant, les journaux traitent de cette simple décision de rejet et l’expliquent. Ainsi, quand le gestionnaire du club de football d’Andorre est attaqué en justice pour mauvaise gestion, et dépose un recours d’empara – considérant que ces droits ont été enfreints dans le cadre de la procédure judiciaire – la presse mit en avant le fait que le Tribunal constitutionnel avait simplement déclaré admissible sa requête. Dit autrement, alors même qu’aucune décision au fond n’avait encore été rendue, cette simple déclaration de recevabilité a presque fait la une des journaux (11). La presse a évidemment assuré une couverture importante à cet événement jusqu’à la libération du gérant du club qui avait été arrêté sans que ses droits lui aient été clairement précisés et notifiés (12). Cette libération faisant suite à l’arrêt du Tribunal, la presse mit en avant la volonté de ce dernier de valoriser la liberté (13). Cela a d’ailleurs engendré une controverse nationale sur la formation des juges de première instance ; in casu, le gouvernement critiqua publiquement la Battle (juge de première instance) car, à la suite de la police, il n’avait pas dûment informé le gérant du club de football de ses droits et des charges précises qui pesaient contre lui (14).

Le traitement des phases judiciaires se double d’un traitement des différents points de vue des acteurs : mettre en avant l’opinion des juges, des avocats, du Gouvernement, du Parlement, c’est aussi faire œuvre démocratique.

 

La presse écrite, acteur démocratique

La presse est un acteur démocratique de poids en Andorre : elle présente non seulement tous les points de vue, mais également l’intégralité des différents types de recours.

La présentation de tous les points de vue

Le point de vue des avocats est régulièrement mis en avant quand ils se plaignent, par exemple, de ne pouvoir assister aux interrogatoires des détenus consécutifs à une nouvelle interprétation des règles de procédure pénale par les officiers de police (15). Ils s’expriment alors à travers la presse. Elle leur offre tribune, de façon objective, sans prendre parti. De même, quand le Conseil supérieur de la justice analyse certaines des décisions de notre Tribunal qui mettent en avant certaines déficiences structurelles et conjoncturelles des procédures judiciaires internes, la presse lui donne la place pour s’exprimer, et, une fois encore, ne prend pas parti (16).

La presse est aussi un acteur démocratique en raison du fait qu’elle présente tous les types de recours à la disposition des justiciables en Andorre.

La présentation de tous les types de recours

Il s’agit à la fois de ceux exercés en interne, dans le cadre du système juridictionnel andorran, mais aussi celui du droit de recours individuel prévu à l’article 34 de la Convention européenne et qui permet de présenter une requête devant la Cour européenne des droits de l’homme. «Aller à Strasbourg » est intégré comme une partie prenante du fonctionnement de l’État démocratique. La banalisation de la voie de droit européenne est à son paroxysme.

La présentation des recours internes.

C’est l’article 98 de la Constitution andorrane qui prévoit les différentes voies de recours. Il s’agit des : a) des recours en inconstitutionnalité contre les lois, les décrets pris en vertu d’une délégation législative et le Règlement du Consell General ; b) des demandes d’avis préalable sur la constitutionnalité des lois et des traités internationaux ; c) des procédures de protection constitutionnelle (recours d’empara) ; d) des conflits de compétence entre les organes constitutionnels. Sont considérés comme organes constitutionnels les Coprínceps, le Consell General, le Govern, le Consell Superior de la Justícia et les Comuns. » Il faut y ajouter la procédure préjudicielle de constitutionnalité d’une loi ou d’un décret pris sur la base d’une déléga- tion législative (article 100) ainsi que le contrôle préalable des traités internationaux (article 101). L’équilibre territorial prévu par le Constituant de 1993 permet à sept Paroisses, encore appelées Communes, d’être relativement autonomes dans la gestion de leurs affaires. Canillo, Ordino, Encamp, La Massana, Andorre La Vieille, Sant Julia de Loria et Escaldes Engordany. Tous les deux ans, entre le 10 et le 15 décembre, chaque paroisse élit pour quatre ans (au suffrage universel depuis 1947) la moitié des membres du conseil de paroisse et deux conseillers généraux (membres du Parlement). Ce conseil général, appelé avant 1866 « Conseil de la Terre », tient une session par mois à la Casa de la Vall et choisit tous les trois ans, le syndic général ainsi que le vice-syndic.

Le recours d’empara – le recours direct de protection des droits fondamentaux – constitue à peu près 80 % de l’activité du Tribunal constitutionnel. Or, s’il y a une voie de recours, aux côtés du recours d’empara, qui attire régulièrement l’intérêt de la presse, c’est bien celle afférente aux conflits de compétence, notamment activés entre les Communes. Partant, c’est la démocratie locale qui est également mise à l’honneur et qui montre aux citoyens la manière dont chaque commune défend, par le droit, ses intérêts (17). Les litiges de démarcation de frontières entre les communes se transforment souvent en d’interminables chroniques de conflits politiques, qui deviennent des feuilletons « politico-judiciaires » que la presse relate avec habileté.

Après la présentation et l’explication des recours internes, la « carte judiciaire européenne » est une autre voie de droit qui est régulièrement présentée et explicitée par la presse.

La présentation de la projection internationale d’Andorre.

Les constituants de 1993 ont mis en scène une alliance passablement ingénieuse de la souveraineté de l’État, d’un côté, et de son évolution dans l’univers international, de l’autre. Dans ce contexte, dans la foulée de la ratification de la Constitution, Andorre adhérait aux Nations unies et au Conseil de l’Europe. Elle ratifiait la Convention de sauvegarde des droits et libertés fondamentales en 1996, et présidait, pour la première fois de son histoire, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe en 2013. Pour Andorre, cet événement était absolument clé, bien évidemment. Ce petit pays est donc inséré dans le concert international. Il en a accepté les règles, celles de la garantie européenne des droits. C’est dans ce contexte que la presse écrite participe à banaliser les références à ce qu’elle présente comme la dernière voie de recours, celle de la Cour européenne des droits de l’homme. Cette banalisation participe à l’ancrage de cette nation, très fière de ses traditions, dans le concert européen. Ce qui est intéressant, c’est que la presse met très souvent en avant – cela doit constituer une stratégie des requérants et de leurs avocats – les velléités des requérants d’aller à Strasbourg, si d’aventure la décision du Tribunal ne seyait pas à leurs intérêts.

Quand bien même le contentieux andorran devant la Cour européenne des droits de l’homme n’est pas fourni (18), il n’en a pas moins mis en évidence certaines carences dans l’ordonnancement de la Principauté. Si la plupart des requêtes présentées contre l’Andorre se sont soldées jusqu’à présent par des décisions d’irrecevabilité, on ne compte au final que quatre arrêts importants : ils démontrent à eux seuls qu’ils ont été des aiguillons décisifs pour renforcer l’État de droit en Andorre. Le dernier arrêt a eu un important retentissement ; il s’agit de l’affaire UTE Sur Vallnet (19). La couverture médiatique de l’affaire a été extraordinaire, d’une tenue professionnelle et technique assez époustouflante, une fois encore (20). Il faut dire que cette décision condamna l’Andorre pour ne pas avoir pris suffisamment au sérieux le principe d’impartialité. Les juridictions andorranes en général et le Tribunal constitutionnel en particulier sont, après cette retentissante condamnation, plus que jamais sensibles aux règles de déport et de révocation des juges en cas de conflits d’intérêts. Surtout, l’arrêt de la Cour européenne eut pour conséquence d’ordonner à l’État d’Andorre, de payer une indemnisation de 20 000 euros à verser à la société Vallnet qui n’avait pas bénéficié d’un tribunal impartial. La presse participa, par son professionnalisme, à expliquer en le légitimant l’ancrage démocratique d’Andorre dans le champ conventionnel en expliquant avec beaucoup de finesse les tentants et aboutissants de l’arrêt de la Cour de Strasbourg.

Ces propos vous démontrent que la presse andorrane est d’un professionnalisme assez exemplaire, dont j’ai été la première surprise en travaillant sur ce sujet. Ses destinataires sont essentiellement les justiciables et leurs avocats, mais aussi le public au sens large. Pour reprendre l’expression employée ce matin, il n’existe pas en Andorre de « public ciblé », de destinataires académiques, de professeurs de droits qui seraient les observateurs critiques de notre jurisprudence. Vous aurez aussi constaté que cette presse a essentiellement développé une communication « décisionnelle », pour reprendre l’expression de Monsieur Disant. Ce sont nos décisions et la procédure judiciaire dans son ensemble qui sont sous le feu médiatique, très peu l’analyse de la vie de notre institution. Je souhaite que la presse andorrane reste toujours aussi professionnelle, aussi objective, aussi technique et analytique. Je vous remercie de votre attention.

 

(1) En Andorre, la force des légendes est importante. Parmi elles, celle de la vierge Meritxell qui aurait été trouvée entre Encamp et Canillo, en plein mois de janvier sous un rosier sauvage, voir M. Mateu, F. Luchaire, La Principauté d’Andorre. Hier et aujourd’hui, Paris, Economica, 1999, p. 2.

De nos jours, le 8 septembre est un jour férié qui célèbre la « fête de Meritxell » : les représentants des pouvoirs constitués se retrouvent, sous les auspices du co-prince épiscopal, pour participer à une messe en son honneur.

(2) Il s’agit de la seule activité que le greffe de notre cour a mise en place à l’égard de la presse, à savoir un recensement systématique des articles de journaux mentionnant la justice en général et la justice constitutionnelle en particulier.

(3) Diari d’Andorra, 23 octobre 2013.

(4) Car elle pouvait a priori être analysée en ce sens par le justiciable ordinaire.

(5) Diari d’Andorra, 24 septembre 2013 (traitement approfondi de l’affaire) ; El Periodic d’Andorra, 26 septembre 2013 (traitement sommaire de l’affaire).

(6) Diari d’Andorra, 25 octobre 2013 ; 14 décembre 2013.

Au moment du prononcé de cette intervention, l’affaire était pendante. Elle a depuis été rendue et a fait l’objet d’une analyse « médiatique » respectueuse de l’analyse technique dégagée par le Tribunal. Importante, elle a fait l’objet d’une traduction en français (www.tribunalconstitucional.ad).

(7) Pour cause de secret des délibérés, ces échanges ne peuvent évidemment pas être retranscrits. Ils ne peuvent pas l’être non plus indirectement par le biais d’une opinion dissidente ; en effet, cette technique n’a pas été jugée opportune par les constituants.

La composition du Tribunal (quatre magistrats) explique en grande partie cette impossibilité.

(8) Diari d’Andorra, 6 août 2013.

(9) Diari d’Andorra, 14 mai 2012.

(10) Diari d’Andorra, 15 novembre 2012.

(11) El Periodic d’Andorra, 19 décembre 2013.

(12) Diari d’Andorra, 20 septembre 2013.

(13) Diari d’Andorra, 18 septembre 2013 (information mise à la « une ») ; El Periodic d’Andorra, 18 septembre 2013.

(14) Diari d’Andorra, 19 septembre 2013.

(15) Diari d’Andorra, 19 octobre 2013.

(16) Diari d’Andorra, 26 septembre 2013.

(17) Diari d’Andorra, 29 mars 2012.

(18) Andorre n’a été condamnée qu’à quatre reprises depuis la ratification de la Convention en 1996.

(19) Cour EDH, 29 mai 2012, Ute Sur Vallnet c. Andorre.

(20) Diairi d’Andorra, 31 mai 2012.

 

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