Bulletin n° 11 - session 2 - synthèse

L’organisation des Cours constitutionnelles en matière de communication

Synthèse des réponses au questionnaire


Mathieu Disant

Maître de conférences à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, expert auprès de l’ACCPUF

 

S’agissant de l’organisation des cours constitutionnelles en matière de communication, trois ensei- gnements principaux peuvent être tirés de la lecture des réponses au questionnaire.

Le cadre juridique de l’intervention en matière de communication

Le premier concerne le cadre juridique de l’intervention en matière de communication. Celui-ci est très variable selon les systèmes. Il convient ici d’examiner si la pratique communicationnelle trouve, d’une façon ou d’une autre, des fondements dans les textes, notamment ceux relatifs à l’organisation des cours.

À cet égard, une typologie sommaire permet de distinguer trois situations.

  • Première situation, aucun texte ne prévoit les modalités de communication. C’est le cas pour une majorité des cours, en particulier africaines (Cap-Vert, Comores, Côte d’Ivoire, Gabon, Madagascar, Île Maurice, Mauritanie, Niger, Tchad, Togo), mais aussi en France.

  • Deuxième situation, à l’opposé, un encadrement juridique spécifique et relativement précis permet aux États concernés de conférer une existence juridique aux actions de communication des cours. Il n’existe, dans aucun système, de textes séparés consacrés exclusivement aux opérations de communication. Cet encadrement normatif trouve sa place dans les textes de droit commun relatifs aux attributions, à l’organisation et au fonctionnement de la cour. Formellement, les dispositions communicationnelles peuvent être intégrées dans la loi (Cambodge), dans un décret (RDC), dans un règlement intérieur ou un acte équivalent (Burkina Faso). Ainsi, au Bénin, l’article 17 du règlement intérieur de la Cour précise les attributions de l’attaché de presse qui est en relation avec les médias. En Hongrie et en Slovénie, les règles sont disséminées, pour ne pas dire éclatées entre ces différents textes.

    En Roumanie, cette activité est régie non seulement par le règlement d’organisation et de fonction- nement de la Cour, par un arrêt du 5 mars 2012, mais aussi par le règlement visant l’accréditation des représentants des médias auprès de la Cour, qui est annexé à l’arrêt de l’assemblée plénière du 27 février 2012.

    La Suisse constitue un cas exemplaire. Le règlement du Tribunal fédéral établit les bases de sa politique d’information en instaurant avec précision tous les outils de communication. En outre, il a publié des directives concernant sa chronique judiciaire. La stratégie de communication est également publiée sur son site Internet.

    J’ajoute que l’encadrement juridique peut aussi résulter, en tout ou partie, du pouvoir d’organisation de la cour. Ainsi, en Belgique, ce n’est pas un texte normatif qui règle l’organisation des contacts de la Cour avec les médias. Le législateur spécial a uniquement réglé la publicité de sa jurisprudence

    et la publication formelle de ses arrêts. Pour le surplus, la Cour détermine elle-même, en toute autonomie, sa politique en matière de communication.

  • La troisième situation est à l’entre-deux des deux premières. Des textes existent, mais ils ne régissent que de façon sommaire l’action de communication, par exemple pour le rendu de commu- niqués en rapport avec l’exercice de ses compétences. Je pense ici au cas de l’Algérie.

    Au Canada, la Cour n’a qu’une seule obligation légale, celle de publier le jugement qu’elle rend en français et en anglais. Toutefois, le bureau du registraire a aussi adopté une politique sur l’accès aux documents judiciaires de la Cour suprême du Canada, entrée en vigueur en 2009, et disponible sur son site Internet.

    Par ailleurs, une attention spéciale doit être accordée au règlement sur la protection des données personnelles, ainsi que le rappellent la Slovénie et la Suisse. Quoi qu’il en soit, à défaut ou en surplomb de contraintes juridiques spécifiques, l’obligation de réserve qui incombe aux membres des cours constitue une limite communément partagée. Sans rouvrir ici la question du contenu de cette obligation, et de son éventuelle sanction, elle s’oppose, à l’évidence, à toute communication personnelle des membres. Elle les oblige aussi à s’abstenir de se prononcer sur des questions pouvant être soumises à l’examen de la cour.

    La question des ressources

    La question des ressources organisationnelles, matérielles et humaines fait apparaître des différences très sensibles.

    Les cours se séparent selon qu’elles intègrent ou non un service spécialisé dans les relations avec les médias. L’analyse des 29 réponses permet de distinguer, de façon assez équilibrée, quatre groupes de situation :

  • Des cours se sont dotées, au niveau organisationnel interne, d’un service chargé d’organiser les relations avec les médias. Les appellations divergent : Direction de la communication (Burkina Faso), Bureau des relations extérieures (Cambodge), Bureau de presse (RDC), Service de communication (Côte d’Ivoire), Service des relations extérieures (France et Moldavie), Département des relations extérieures (Roumanie), Service de relations publiques (Tchad) ;

  • D’autres cours disposent non d’un service structurel spécialisé et séparé au sein de l’organisa- tion interne, mais soit d’un attaché de presse en relation avec les médias (Bénin, Togo), soit d’un conseiller en communication intégré au cabinet du président (Gabon), soit d’un responsable de presse en situation contractuelle avec la Cour (Hongrie), soit d’une personne chargée des médias et de la communication au sein du secrétariat général (Suisse) ;

  • Par ailleurs, d’autres cours ne disposent ni d’un service de presse ni d’un attaché de relations avec les médias, tout en affectant la mission de communication, de façon informelle ou occasionnelle, à une autorité administrative de la cour. Il peut s’agir du greffier en chef (Cameroun), du directeur du cabinet du président et du service de documentation (Maroc), du secrétariat général (Mauritanie, Slovénie). Il arrive aussi qu’un membre de la cour soit affecté à cette tâche (Liban). En Belgique, deux référendaires, un par pôle linguistique, sont désignés en tant que responsables des relations avec la presse ;

  • Enfin, les autres cours ne disposent d’aucune structure établie (Burundi, Cap-Vert, Comores, Madagascar, île Maurice, Mozambique, Niger, RDC). Il convient toutefois de préciser que la plupart étudient la perspective d’une telle institutionnalisation.

    Il est intéressant d’observer que, lorsqu’elles existent, ces fonctions support peuvent présenter une structure bicéphale en ce sens que l’action de communication se trouve formellement partagée entre deux services. Par exemple, au Tchad, il existe un service de relations publiques et un service de communication. Le premier est rattaché au cabinet du président, le second dépend du secrétariat général.

    De façon plus générale, il n’est pas rare que les services de communication fonctionnent avec le soutien direct d’un autre service qui se trouve être assez souvent le service informatique et/ou le service de la documentation, en particulier lorsque le webmestre chargé de poster les informations en ligne relève de ce dernier, comme c’est le cas en France. Cela a notamment pour effet de diluer les moyens matériels, financiers et humains répartis entre les divers postes du fonctionnement global de la cour.

    Il convient ici d’ajouter que les outils de communication font souvent l’objet d’une procédure de circulation interne entre services. Le cas le plus significatif à cet égard est celui de la Belgique, mais des contre-exemples existent, notamment en Hongrie où cette démarche participative n’est que ponctuelle.

    La composition des services des relations avec les médias

    La composition de ces services est partout relativement restreinte. Le plus souvent, ils ne comptent que deux à trois membres, et, sauf erreur, jamais plus de quatre.

    Cette composition est également assez hétérogène. De fait, s’y trouvent tantôt ou à la fois des journalistes de formation, des techniciens ou fonctionnaires dans le domaine de l’audiovisuel, des informaticiens, des juristes, voire des économistes et des directeurs de recherche et d’étude. Certaines cours, comme celle de Hongrie, s’offrent les services d’un expert dans le domaine du droit des médias. À tout prendre, le profil type serait celui d’un « juriste-journaliste », pour reprendre une formule souvent évoquée dans les réponses.

    La place du service est liée à l’histoire des cours, au caractère systématique de sa consultation – ce qui est souvent le cas, en particulier, sur les décisions –, ainsi qu’au positionnement du service dans la hiérarchie interne. Sur ce dernier point qui est d’importance, trois situations se rencontrent :

  • D’abord, le service peut être directement rattaché à la présidence de la cour ou à son cabinet (Algérie, Bénin, Canada, Gabon, Roumanie) ;

  • Ensuite, il peut être hiérarchiquement soumis au secrétariat général (France, Suisse), voire prendre la forme d’un service intermédiaire, qui peut être le service juridique (RDC), ou du service infor- matique (Cambodge) ;

  • Plus rare est la troisième hypothèse d’une certaine autonomie organique, lorsque le service de communication est érigé en direction (Burkina Faso) ;

De fait, il convient de ne pas négliger la souplesse qu’exige cette matière. Les modalités de la mise en œuvre de l’action de communication dépendront souvent de l’importance du sujet qui est abordé. Si celui-ci concerne une question institutionnelle, il est difficile d’envisager qu’elle puisse être opérée sans collaboration directe ou indirecte avec la présidence.

Pour finir, j’émettrai trois observations complémentaires.

D’une part, à l’exception de la Roumanie et de la Slovénie, qui pourtant ne disposent pas d’un service spécialisé, rares sont les cours ayant élaboré en interne une procédure ou un formalisme spécifique pour organiser les relations avec les médias. L’initiative de solliciter les médias se traduit parfois par des lettres de demande de couverture médiatique (Burkina Faso). Dans ce cas, la rédaction des communiqués de presse est certes plus formalisée. De façon générale, ce point n’est pas apparu significatif à la lecture des réponses. Nous pouvons donc en déduire que règne un certain pragmatisme en la matière.

D’autre part, les cours n’ont pas pour pratique d’instituer un porte-parole. Tout au plus cette fonction est-elle affectée au secrétaire général (Hongrie, RDC), voire, d’une certaine façon en France. Le statut des responsables des relations presse s’y oppose parfois de façon catégorique (Belgique). Lorsqu’il n’existe pas de porte-parole et que cela est nécessaire, le président ou le juge en chef ès qualités assure cette fonction sur le plan institutionnel. Quant aux décisions, ainsi que le souligne le Canada, la Cour s’exprime uniquement par ses arrêts.

Enfin, la sollicitation de compétences externalisées en matière de communication est assez rare. Les deux tiers des institutions indiquent n’y avoir jamais eu recours. Lorsque c’est le cas, cette colla- boration reste ponctuelle, technique, notamment pour l’organisation de colloques, de congrès et de partenariats financiers, pour le développement des sites Internet ou pour la publication de brochures,

d’ouvrages et de revues. Cela peut prendre la forme, sur sollicitation de la cour, d’un programme d’aide au développement, notamment dans le domaine informatique.

En définitive, sur ce point précis, seuls la Cour constitutionnelle de Hongrie et le Tribunal fédéral suisse font exception. La première rapporte avoir eu recours à la collaboration d’un expert en commu- nication pour des décisions qui concernaient une large majorité de citoyens. Le second collabore avec une entreprise externe pour l’observation des médias et la constitution d’une revue de presse hebdomadaire. Il collabore aussi avec un conseiller en médias en cas de situation délicate.

 

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