Bulletin n° 11 - session 3 - synthèse

Les méthodes employées par les cours constitutionnelles en matière de communication

Synthèse des réponses au questionnaire


Mathieu Disant

Maître de conférences à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, expert auprès de l’ACCPUF

 

Ce questionnaire avait pour objet de mettre en évidence les méthodes employées par les cours constitutionnelles en matière de communication.

Nous relevons des pratiques variées dans leur nature ou dans leur intensité. Cela traduit parfois des différences de culture dans les relations avec les médias, mais il existe aussi une série de pratiques communes, voire un processus de standardisation favorisé par le développement d’Internet.

Notre synthèse ne pourra pas retracer toute la subtilité des pratiques, mais dressera un rapide état des lieux.

Les communiqués de presse

Commençons avec les communiqués de presse. Rares sont les cours qui n’en diffusent pas (Burundi, Cap-Vert, Madagascar, Île Maurice, Mozambique, Tchad).

Qu’elle soit exceptionnelle (Bénin, RDC, Niger), occasionnelle (Belgique, Cameroun, Côte d’Ivoire, Togo) ou habituelle dans la plupart des pays rapportés, cette pratique est désormais largement partagée, parfois même codifiée. C’est, en quelque sorte, l’outil commun de communication entre les mains des cours. Celles-ci en conservent, en toute opportunité, l’entière initiative et maîtrise. Le communiqué de presse concerne potentiellement toute décision, toute mission ou toute activité de la cour. Lorsqu’il n’est pas systématique, ce sont bien entendu les plus importantes d’entre elles qui se trouvent distinguées par un communiqué. Sans surprise, une tendance se dégage : le recours au communiqué est plus prononcé en matière électorale, en matière de contentieux électoral, mais aussi lors de proclamations de résultats. Elle est aussi prononcée pour les décisions qui marquent une inconstitutionnalité.

Cette pratique est parfois assez ancienne, toutes choses égales par ailleurs. Elle existe depuis le début des années 1980 au Canada, depuis 1992 en Mauritanie, depuis 1993 en France, depuis 1998 au Cambodge. Certaines cours se sont ralliées plus récemment à cet outil : la Roumanie en 2000, la RDC en 2007, le Burkina Faso et le Togo en 2008, le Liban en 2009, et dernièrement la Slovénie en 2014. Il est à noter, car cette pratique paraît inédite en cette forme, que la Cour belge produit depuis 2012 des notes informatives inspirées des communiqués de la CEDH. Ce ne sont pas exactement des communiqués de presse. La note informative est décidée par la formation de jugement en raison de la complexité technique de la décision, de son importance juridique ou sociale, ou de sa portée, mais son élaboration paraît manifestement plus insérée dans le processus décisionnel.

Sauf cas exceptionnel, la structure des communiqués est réduite à l’essentiel afin de délivrer une information directe, claire et accessible. Pour les décisions, cela consiste à rassembler les modalités de saisine, le grief, le point de droit et le sens de la décision. Ces communiqués ne servent qu’à délivrer une information de base sur l’institution, à mettre en relief le contenu normatif des décisions, sans,

bien entendu, s’y substituer. En principe, ils ne peuvent servir à clarifier ou interpréter des décisions qui sont prononcées par la cour. En pratique, cette frontière n’est pas toujours aisément identifiable. Au demeurant, certaines cours utilisent le communiqué pour préciser une position ou donner des indications quant à l’application d’une décision. C’est par exemple le cas au Gabon, ce que refusent de faire d’autres institutions au Canada ou en Suisse.

Sans entrer dans le détail de la confection des communiqués, qui relève essentiellement des services de communication et du secrétariat général, relevant que les juges participent le plus souvent à leur élaboration, ne serait-ce que pour y apporter leur approbation en aval, ou une supervision, ce qui témoigne de l’importance prise par ces communiqués, à côté et au soutien de la production jurisprudentielle des cours. La Cour de Slovénie mérite ici d’être mentionnée, car la publication d’un communiqué fait l’objet d’un véritable processus décisionnel, formalisé par le règlement de procédure, lequel prévoit que le juge rapporteur doit soumettre à ses collègues le texte du communiqué.

Il est bien difficile d’évaluer précisément l’impact de ces communiqués. L’intérêt porté est par nature assez variable. Leur perception par les médias paraît globalement satisfaisante. Certaines critiques existent çà et là, mais il semble qu’un consensus règne sur cette pratique souvent sollicitée par les médias et jugée bénéfique. Ils sont également diffusés en ligne, sur le site Internet des cours, lorsqu’un tel site bien entendu existe, et ils sont envoyés, le cas échéant, à une liste de diffusion (3 000 personnes en France, 6 000 personnes au Canada). Dans certains cas, comme en Suisse, la diffusion s’exerce par paliers, afin de garantir l’égalité de traitement entre les différents médias.

Conférences de presse et déclarations

Celles-ci sont quant à elles moins pratiquées par les cours.

Aucune interdiction juridique, dans les systèmes rapportés, ne s’oppose, par principe, à ce type d’initiatives. Au demeurant, rien ne s’oppose non plus à la sollicitation d’une interview avec l’autorité compétente et a fortiori le président de l’institution, dans la mesure, bien entendu, des obligations légales des membres de la cour, et singulièrement du devoir de réserve.

De fait, une petite dizaine de cours indique recourir de façon significative et périodique à des conférences de presse (Bénin, Cambodge, Canada, RDC, Côte d’Ivoire, Gabon, Liban, Roumanie, Suisse).

Encore que certaines de ces cours, tel le Tribunal fédéral suisse n’estime pas utile d’organiser des conférences de presse relatives aux questions de jurisprudence. De telles conférences sont alors réservées à un événement identifié, s’agissant de la Suisse, la publication du rapport de gestion. L’expérience canadienne est remarquable sur ce point. Depuis les années 1980, la Cour tient une séance d’information pour chaque jugement qu’elle rend, au cours de laquelle elle rappelle le contexte de l’affaire et explique la décision rendue. La Cour tient une autre séance avant le début de chacune de ses trois sessions, pour présenter les causes susceptibles de revêtir une importance particulière pour les médias. Plus remarquable encore, la Cour a organisé des séances d’information à huis clos, au cours desquelles les journalistes de la presse parlementaire peuvent prendre connaissance de la décision avant que celle-ci ne soit rendue publique. La Cour intervient ainsi en amont, afin de s’assurer de la fidélité du compte rendu de la décision à venir. Ces huis clos ont lieu sur demande des médias, si la Cour et les parties y consentent.

Certaines pratiques alternatives aux déclarations méritent d’être mentionnées. En Hongrie, la Cour procède à des annonces publiques. La décision qui le mérite est lue en public dans la salle cérémo- niale de la Cour. Les médias et les journalistes sont conviés à cette lecture solennelle. Ce type de promulgation publique des décisions existe également et notamment en Slovénie.

Ajoutons qu’une procédure d’accréditation des représentants de presse existe en Roumanie et en Slovénie. En Roumanie, l’accréditation est accordée par le magistrat assistant en chef, Directeur du cabinet du président de la Cour et coordinateur du département relations extérieures. En Slovénie, elle est accordée par le secrétaire général.

Les dossiers de presse

Si les conférences de presse sont assez peu courantes, la communication de dossiers de presse est encore plus rare.

Sauf en Suisse, où un dossier est mis à disposition pour chaque conférence de presse, cette pratique est ailleurs, le plus souvent, épisodique. Elle accompagne principalement des manifestations insti- tutionnelles, colloques et conférences internationales notamment, et des événements solennels, proclamations de résultats électoraux ou séances de rentrée. Nous relevons cette pratique au Bénin, au Cambodge, en RDC, au Liban, au Togo, et plus ponctuellement en France, lors des élections présidentielles.

Ces dossiers revêtent une fonction purement didactique. Ils permettent d’apporter aux journalistes les éléments factuels, chiffrés, historiques, statistiques et textuels directement exploitables.

Les sites Internet

En revanche, le développement d’un site Internet est le point central désormais de la politique communicationnelle des cours. Toutes les cours en sont aujourd’hui dotées, à l’exception du Burundi, des Comores, de la Mauritanie et du Tchad. La Suisse depuis 1996, la France depuis 1997, le Canada, la Hongrie, la Moldavie et la Slovénie depuis 1998 ont ouvert la voie. Ils ont été rejoints par la RDC en 2013.

Il est remarquable d’observer le mouvement croissant, continu et irrésistible de l’élargissement des informations qui sont rendues disponibles. Dans l’hypothèse basique, celles-ci concernent au minimum la composition de la cour et son organisation, les textes applicables, l’actualité de la cour, les décisions et publications officielles notamment les communiqués de presse précités. Cependant les informations diffusées vont de plus en plus au-delà de ce tronc commun pour concerner des informations relatives aux affaires en instance, des bases de données sur le droit constitutionnel, des dossiers thématiques, la documentation technique et statistique, l’évolution de la jurisprudence sur tel ou tel aspect contentieux, les archives, une foire aux questions, la traduction des décisions, les activités des membres, les relations extérieures de la cour, des enregistrements audiovisuels, et même la diffusion sur Internet en semi-direct des audiences publiques qui gagne du terrain notamment au Canada, en France et en Slovénie. L’enrichissement de l’offre disponible et le perfectionnement de leur accessibilité, notamment par des moteurs de recherche, sont favorisés par le succès de ce mode de communication. Partout où elle est évaluée, la fréquentation est en augmentation : 240 000 visiteurs par an sur le site du Tribunal fédéral de Suisse, chiffres comparables pour la Slovénie et la Hongrie ; près d’un million par an pour la Cour suprême du Canada et pour la Cour constitutionnelle de Moldavie ; mais surtout, 2 500 000 visites et 7 millions de pages vues pour le Conseil constitutionnel français en 2013, soit près de 7 000 visites par jour pour 20 000 pages, une progression de plus de 100 % en trois ans, consécutive aussi à l’instauration de la QPC, et qui confère aujourd’hui au site du Conseil la responsabilité d’être le plus visité.

En définitive, plus aucune information n’a vocation à échapper à la diffusion sur Internet, à l’excep- tion des documents internes relevant de l’instruction, et, à tout le moins, encore qu’il faille réserver le cas suisse, des délibérations couvertes par le secret du délibéré. Nous pouvons nous demander dans quelle mesure ce dernier bastion pourra durablement tenir. Doucement, le principe se renverse : l’interdiction de publication s’envisage de plus en plus comme une exception. Quel doit être son champ ? C’est un véritable enjeu pour vos institutions.

Actions de promotion et de valorisation

Enfin, des actions de promotion et de valorisation sont organisées par la plupart des cours. Certaines demeurent peu disposées à ce type d’opération, se conformant à une longue tradition parmi les organes juridictionnels. Le rapport belge souligne que la Cour n’a jamais ressenti le besoin d’être

mis en évidence. De même, le Conseil marocain veille à ne pas outrepasser le champ d’intervention qui lui est assigné par la Constitution. Plus encore, le Tribunal fédéral de Suisse renonce à toute opération de promotion, à l’exception de brochures d’information décrivant l’institution et les tâches qui lui sont confiées. Cette réticence est également évoquée, mais pour la regretter, dans la réponse du Liban.

Les outils de promotion sont hétérogènes. Dans l’arsenal, nous trouvons les recueils des arrêts et des avis, les bulletins, les annuaires, des brochures, des revues, des ouvrages, des lettres d’information, mais aussi, au titre de la politique événementielle, des visites de l’institution, l’organisation de colloques en son sein, l’attribution de prix scientifiques dans le domaine du droit constitutionnel. Bien entendu, toutes ces actions sont diversement développées selon les cours.

Une mention particulière doit être faite à propos de la traduction des décisions. Celle-ci est de plus en plus courante, parfois automatique comme en Algérie et au Cambodge, en particulier lorsqu’elle s’inscrit dans le multilinguisme, en Belgique et au Canada, elle favorise la comparaison des jurispru- dences et le dialogue des juges auquel l’ACCPUF contribue d’ailleurs à donner réalité. La Hongrie, la Roumanie, la Slovénie, la Moldavie, le Maroc et le Liban s’engagent dans cette perspective internationale et comparative, première étape parfois d’une assistance mutuelle. Le Conseil consti- tutionnel français traduit lui aussi parfois certaines décisions qui peuvent être intéressantes pour les cours étrangères. Les langues choisies pour la traduction sont l’anglais, l’allemand, l’espagnol, et il est significatif que cette tâche soit précisément confiée au service des relations extérieures. L’adhésion à des structures internationales telles que la conférence des juridictions constitutionnelles africaines, ou plus encore l’ACCPUF, est aussi perçue comme un moyen de promotion de l’institution et de sa jurisprudence, par exemple par la RDC ou le Bénin. Le référencement à la base de données CODICES du Conseil de l’Europe s’inscrit également dans cette perspective.

Moins courant, quelques cours publient un rapport annuel retraçant leur activité (Côte d’Ivoire, Slovénie, Moldavie). D’autres organisent des journées de sensibilisation (Niger), ou des rencontres de formation et d’information sur le droit constitutionnel (Burkina Faso). Le développement de ces actions, la variété des supports, l’identification des cibles soulèvent de plus en plus la question de la stratégie de pilotage à adopter. Les débats qui s’engageront lors de cette session permettront sûrement d’envisager quelques pistes.

 

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