Bulletin n° 11 - session 4 - Monaco

La portée de l’action médiatique des cours constitutionnelles

Le cas de Monaco


Didier Linotte

Président du Tribunal suprême de Monaco

Avant d’accepter de prendre la parole, j’ai hésité en raison de l’extrême modestie qui doit être celle du propos de Monaco, car nous sommes une toute petite institution d’un micro État. J’ai entendu notre collègue d’Andorre dire, avec presque un ton d’excuse, que son territoire faisait 482 km², alors que Monaco est 250 fois moins étendue, comptant 2 km². Par conséquent, les questions que nous avons à trancher sont certes en principe les mêmes que celles de tout État souverain, mais vous comprendrez que l’ampleur et la dimension réduite des institutions de la Principauté font que nous ne pouvons pas déployer, même si nous en avons les moyens financiers, un luxe d’organisation. Par conséquent, l’idée de se doter de moyens de communication sophistiqués, d’entretenir des fonc- tionnaires permanents, dont le métier serait d’engager un dialogue avec la presse, tout cela serait complètement surdimensionné.

En réalité, le Tribunal suprême de Monaco n’a que très peu de relations avec les médias. Nous avons des rapports très traditionnels, très classiques, et sûrement décevants au regard de beaucoup des expériences qui nous ont été relatées. Nos modes de communication sont finalement assez archaïques. Une série de raisons l’expliquent. Elles tiennent à la nature du territoire, au caractère de notre presse et de nos moyens de communication, de la situation de la Principauté au regard des médias, et des motifs propres à la juridiction constitutionnelle que nous exerçons. Le territoire de Monaco, cité-État, c’est, sur 2 km², un peu plus de 40 000 habitants. Les Monégasques, au nombre de 8000, sont minoritaires. Plus de 40 000 travailleurs pendulaires viennent quotidiennement développer leurs travaux, leurs compétences et leurs services pour les bienfaits de la Principauté. Cela crée un ensemble de justiciables et de ressortissants potentiels très particulier.

La presse à Monaco est elle-même très singulière. Il n’existe pas de quotidien spécifique à la Principauté. Une page ou des pages du quotidien régional français Nice-Matin font office de presse nationale quotidienne. Une radio et une télévision existent, Radio-Monte-Carlo (RMC) et Télé Monte-Carlo (TMC), mais elles ont pour caractéristique, surtout pour RMC, d’être des médias nationaux français qui ne traitent pas spécifiquement des questions monégasques. TMC info donne certes des informations locales, mais, sans faire injure à ces médias, ce ne sont pas nécessairement les télévisions qui sont les plus regardées dans les foyers de Monaco, a fortiori par les résidents étrangers. Finalement, il existe peu de presse qui s’intéresse aux affaires de la Principauté, a fortiori aux questions judiciaires et constitutionnelles. Reconnaissons que celle qui pourrait s’y intéresser, la presse nationale française, ne se préoccupe guère de l’actualité de la juridiction constitutionnelle monégasque. Pour cet ensemble de raisons, il est assez difficile à cette cité État de trouver une adéquation entre les institutions qui lui sont propres et les médias d’information, tout au moins au sens classique du terme.

De plus, le Tribunal suprême de Monaco est une juridiction assez spécifique, puisqu’il exerce deux fonctions. Il est la juridiction constitutionnelle qui juge la constitutionnalité des lois, qui sont le fruit de la volonté conjointe du Prince et du Conseil national, l’assemblée parlementaire élue, et

celle des ordonnances souveraines. En outre, le Tribunal joue le rôle de juridiction suprême, un peu comme dans le système français, le Conseil d’État. Nous jugeons donc aussi de la légalité et de la constitutionnalité des actes ou des décisions de l’administration, ce qui inclut l’exécutif au sens large : Prince, gouvernement et tous organismes administratifs. Ce tribunal suprême a une grande ancienneté puisqu’il fut institué par la Constitution de 1911. Depuis cette date, le citoyen monégasque peut attaquer directement la loi qui lui paraît inconstitutionnelle, dans les deux mois de sa publication, et la faire annuler par notre juridiction, si nous estimons que le texte législatif ou l’ordonnance princière souveraine entre en contradiction avec la Constitution, en particulier le titre III relatif aux libertés publiques. C’est une annulation erga omnes. C’est une sorte de recours pour excès de pouvoir. Il est non seulement ouvert aux nationaux, aux résidents étrangers, mais aussi aux ressortissants d’autres pays n’habitant pas à Monaco qui peuvent justifier d’un intérêt lésé en Principauté. C’est un recours ouvert très largement, aussi bien aux personnes physiques que morales, et ce depuis plus d’un siècle. L’installation de cette juridiction dans le paysage explique aussi que, sauf de très rares exceptions, son existence ou ses décisions ne soulèvent pas de débat particulier au sein de la population et des médias. J’aurais pu décliner l’offre qui m’a été faite d’intervenir, et dire que j’avais trop peu de choses à dire pour prendre la parole. À l’inverse, ne pas être sous le feu de l’actualité semble l’occasion de réfléchir un peu sereinement à la question posée.

Dans un premier temps, je souhaiterais revenir sur le concept de médiatisation. Il convient d’évoquer sa nature et ses sources ou ses « portes d’entrée ». Une distinction a été posée, au long des travaux, entre communication institutionnelle et décisionnelle. Je crois que cette dichotomie est féconde et utile pour analyser le phénomène, mais qu’il est possible d’aller un peu plus loin. Personnellement, je distingue quatre modes différents de médiatisation : le stade de l’information, celui de la publication ou de la publicité, celui de la communication proprement dite, et celui de la mise en débat. Je crois que ces quatre expressions tournent autour de la même chose, mais ne décrivent pas une réalité semblable, ayant des impacts identiques.

Premièrement, je crois que l’information porte sur le droit au recours, qu’elle concerne à la fois l’accès au droit et au juge. Elle doit être distinguée de la communication en tant que telle. Deuxièmement, la publication ou la publicité peut être aussi bien la publicité des audiences que la publication des décisions. Elle est une condition de l’opposabilité des décisions de justice. La juris- prudence n’aurait pas l’autorité dont elle peut disposer si les décisions demeuraient secrètes. C’est par la publication et la publicité, non seulement des débats, mais des audiences, des délibérés dans certains cas, et enfin de la décision, que la jurisprudence acquiert sa légitimité, parce que le droit doit être connu.

Troisièmement, la communication au sens propre me semble postérieure à la décision. Elle est un message adressé. Il est donc possible de se demander s’il n’a pas un caractère « politique », au sens le plus neutre du terme : politique jurisprudentielle, politique juridictionnelle. Évidemment, nous devons faire en sorte que la communication des institutions juridictionnelles ne dégénère pas en propagande. Parfois, la distinction est étroite. Que nous ayons affaire à une communication pure et sans tache ou déviée, elle est de toute façon un attribut de pouvoir, du pouvoir ou d’un pouvoir. Ce qui va encadrer la communication de la juridiction, c’est la plus ou moins grande modestie du juge et de son institution.

Quatrièmement, le stade de la mise en débat nous fait entrer dans la polémique autour des décisions. C’est très clairement et sûrement la limite qui ne doit pas être franchie. Nous nous voyons bien que la nature de la communication est variable. Elle passe par des stades infiniment délicats, dans lesquels les frontières parfois s’estompent, et ne sont pas toujours simples à tracer.

Une nouvelle question survient ensuite, celle des sources de la médiatisation, de son origine, ou de son initiative. Nous nous sommes largement placés dans la perspective d’une communication maîtrisée, parce que diligentée, encadrée par la juridiction elle-même. Cependant, la communication est-elle toujours le fruit exclusif du système juridictionnel ? Parfois, c’est la mise en débat des décisions elles-mêmes, quand ce n’est pas la discussion des juges ou des justiciables, qui l’initie. Par conséquent, les « portes d’entrée » de la communication ou de la médiatisation de nos décisions sont extrêmement variables, et nous n’avons pas toujours l’initiative de la mise en débat. Certes, nous voyons bien que les politiques de communication des juridictions sont précisément là pour prendre l’initiative et tenter de couper court à celles qui leur sont extérieures. Elles ont pour finalité que nous n’ayons pas affaire à une communication subie, mais plutôt voulue ou maîtrisée. Je pense que ces questions font partie de notre sujet et que nous devons les aborder.

Après avoir tenté d’établir cette grille conceptuelle, un peu différente de celle qui avait été tracée jusqu’à présent, quelle est la situation à Monaco ? Quel est le résultat, lorsque je tente de projeter cette grille sur le cas de ce petit État ? À Monaco, le Tribunal suprême, dans la compétence qui est la sienne, accomplit clairement et sans discussion possible les premières étapes de la médiatisation dont nous avons parlé : et l’information sur l’accès au droit, au juge, et la publication, la publicité des débats, des audiences, des décisions. Sur tous ces plans, je pense que le système du Tribunal suprême de la Principauté répond à la plupart des critères qui sont les vôtres et sont partagés dans nos sociétés. S’agissant de l’information à l’accès au juge et au droit, de la possibilité pour les citoyens de toucher directement notre Tribunal, l’ancienneté de la juridiction est d’abord un premier facteur de connaissance. Le recours en inconstitutionnalité de la loi, ouvert directement aux citoyens est, après plus d’un siècle, entré dans les mœurs et connu de la population. Des sites officiels, notamment www.legimonaco.mc, sont directement consultables sur Internet. Ils donnent les tenants et les abou- tissants des modalités de la saisine, des champs de compétences, des formalités à accomplir, des institutions, aussi bien la direction des services judiciaires que le barreau. Ce dernier assure un système d’aide juridictionnelle perfectionné et renseigne sur l’accès au prétoire et à la juridiction constitutionnelle. Ensuite la publication ou la publicité est assurée à la fois par celle des audiences, ce qui veut dire que la presse peut bien entendu y assister.

En revanche le délibéré demeure secret, et, quels que soient les exemples vibrants qui nous ont été adressés, je ne pense pas que la Principauté s’orientera vers une rupture de cette confidentialité. Ensuite, les décisions sont elles-mêmes largement diffusées. Toutes celles du Tribunal suprême, sans exception, sont publiées dans plusieurs moyens de presse. Le Journal officiel de Monaco publie les décisions. Pour des raisons notamment d’économie de coûts d’impression, elles sont anonymisées pour respecter les personnes qui sont en cause. Ne sont reproduits que les considérants qui servent de support à l’intelligibilité de l’arrêt. Nous ne reprenons pas forcément toutes les pages de nos décisions. Ce serait fastidieux, coûteux, avec relativement peu intéressant. Seuls les considérants qui sont le support nécessaire du dispositif sont publiés. S’ajoute à cela une publication in extenso, en revanche, sur les bases de données monégasques, en particulier sur www.legimonaco.mc. Un bulletin est commun avec la Cour de révision qui publie avec un commentaire les décisions les plus inté- ressantes. Des revues juridiques publient et commentent les décisions. Enfin des bases de données juridiques comme LexisNexis donnent l’intégralité du droit textuel et jurisprudentiel. Par conséquent, l’accès au droit, aux solutions, et même à des commentaires avisés de doctrines, ne pose aucune difficulté. En revanche, en ce qui concerne la communication ou la mise en débat, la situation de Monaco est beaucoup plus modeste. De manière générale, pourquoi la communication est-elle faible ? Elle l’est pour de bonnes et de mauvaises raisons.

Les bons motifs sont que, du fait de son ancienneté et de son inscription dans le paysage, le Tribunal suprême est largement respecté. Ses décisions ne font l’objet d’aucun commentaire négatif. Elles sont enregistrées et font partie de la vie de la Principauté. Même dans le cas d’annulation ou de sujets sensibles, tels que la propriété immobilière, la fiscalité, le refoulement aux frontières, celles-ci ne suscitent aucun débat. C’est pourquoi la communication de presse est relativement faible. Nous avons également eu affaire à une presse très neutre, parce qu’il existe des hebdomadaires moné- gasques, mais qui sont moins au contact de l’événement, que les quotidiens qui sont extérieurs et que les grands médias, la radio et la télévision, s’intéressent peu à nos décisions. Les décisions du Tribunal suprême ne sont donc pas forcément mises en débat dans l’opinion. Cette année, le président d’une autorité administrative indépendante a mal reçu l’annulation que nous avions prononcée de deux dispositions d’une loi relative à la collecte des données informatiques qui servait de support aux investigations de ladite commission et aux sanctions qu’elle pouvait prendre. Saisis d’une exception

d’inconstitutionnalité par le juge judiciaire d’une part, et de deux recours directs ayant le même objet, nous avons prononcé l’annulation de deux dispositions de la loi de 1993 sur la collecte des données informatiques comme ne respectant pas le principe du contradictoire, du droit de la défense, mais aussi l’inviolabilité du domicile. Cette décision avait été mal ressentie par le président de l’autorité administrative qui avait éprouvé le besoin, cas unique, de critiquer celle-ci par voie de communiqué de presse. Il a été décidé que la juridiction ne répondrait pas. En revanche, la Direction des services judiciaires, qui est l’équivalent du ministère de la Justice et le gouvernement ont rappelé le président de l’autorité administrative au respect qui s’attache aux décisions de la juridiction suprême. Toutefois, les communiqués en réponse n’ont pas été faits par la juridiction suprême et n’ont donné lieu à aucune explication. Au fond, la ligne adoptée dans cette affaire a été, conformément au principe no explain, no complain, que le juge ne polémique pas avec le justiciable et ne justifie pas ses décisions.

 

 

 

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